在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上的講話
李克強
（2020年9月11日）
深化“放管服”改革、優化營商環境，是激發市場主體活力和發展內生動力的關鍵之舉。當前我國發展面臨的國內外環境復雜嚴峻，加快推進相關領域改革尤為重要和緊迫。這次會議的主要任務是，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，總結近年來深化“放管服”改革、優化營商環境經驗，部署下一階段工作任務。
一、增強發展動力、應對困難挑戰，需要持續深化“放管服”改革
依靠改革激發市場主體活力、應對經濟下行壓力，是多年來行之有效的做法。回顧前些年，在上屆政府初期，我國經濟面臨下行壓力較大的挑戰。我們保持定力，沒有搞“大水漫灌”式強刺激，而是注重創新和完善宏觀調控，合理運用財政、貨幣等宏觀政策，在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控、精準調控，同時著力推進政府職能轉變，激發市場主體活力，把很多精力放在推進“放管服”改革上，從“簡政放權”入手，進而推動“放管結合”和“優化服務”，形成了“放”“管”“服”三管齊下、互為支撐的改革局面，多年積累下來，收到了超出預期的重大成效。
政府職能發生深刻轉變，長期存在的重審批、輕監管、弱服務得到明顯改觀。各類行政審批大幅壓縮，中央層面核準的企業投資項目壓減90%，非行政許可審批退出歷史舞臺，市場準入負面清單管理制度全面實施。事中事后監管得到加強，改革和理順市場監管體制，嚴格規范行政執法，“雙隨機、一公開”成為日常監管的基本方式。各地結合實際探索出許多值得推廣的經驗做法，政務服務基本實現“一站式”和“網上辦理”。企業開辦原來耗時費力，現在不到5個工作日就能辦成。工程建設項目審批以前用時一兩年甚至幾年，曾有人稱之為審批的“萬里長征”，如今不超過120個工作日。市場主體和人民群眾切身體會到“放管服”改革帶來的便利和實惠。改善營商環境、“筑巢引鳳”，已經成為地區之間競相推動高質量發展的自覺行動。
“放管服”改革有效激發了市場主體活力，與財政、貨幣等宏觀政策共同促進經濟發展。顯著標志就是市場主體數量大幅增加。2012年我國各類市場主體不到6000萬戶，到去年底數量翻了1倍多、達到1.2億戶。今年受疫情影響，一季度新設市場主體數量出現短暫下降，一些已有市場主體也出現停業的情況，但很多企業堅持不裁員、少裁員，與員工一起共渡難關，充分表現出應對困難的韌性。從4月起新設市場主體數量又開始恢復增長，前8個月日均凈增企業1.2萬戶，已經與去年基本持平。市場主體有進有出是正常現象，但能保持上億戶規模的存量并且有一定活躍度，穩住就業和經濟基本盤就有了堅實基礎。
就業穩是經濟運行在合理區間和穩住經濟基本盤的重要標志。有就業就有收入，就能創造財富、改善民生、擴大消費。新增市場主體主要是中小微企業和個體工商戶，他們提供了量大面廣的就業崗位。據國家統計局統計，2013年以來，城鎮私營企業和個體就業增加了1億人以上。對于我們這樣一個14億人口大國，實現比較充分就業，是十分不容易的。今年城鎮新增就業要達到900萬人以上，仍然要靠上億市場主體，特別是大量的中小微企業、個體工商戶，保住上億市場主體，就能實現這一目標。
新增市場主體催生強大發展新動能。我們堅持包容審慎監管原則，在新增市場主體中，許多是之前想不到的新產業新業態新模式，他們由小到大、由點及面發展壯大，正在深刻改變著經濟社會結構和生產生活方式。現在的大型電商平臺和互聯網企業，大多是近些年爆發式發展起來的。據國家統計局測算，去年全國“三新”經濟增加值占國內生產總值的16.3%。大眾創業萬眾創新蓬勃發展。很多傳統產業也利用新業態新模式進行改造升級，煥發出新的生機。這是我們當前和未來發展的重要支撐和希望所在。
在今年抗疫過程中，“放管服”改革成果發揮了重要作用，也展現出巨大發展潛力。以網絡購物、快遞配送等為代表的新業態，為社區群眾送去了生活必需品。遠程辦公、線上教育等新模式，為許多人居家工作和學習提供了支撐。大數據等信息技術，為疫情精準管控、高效處置創造了條件。“無接觸”、“不見面”等政務服務，有效維護了生產生活基本運行秩序、促進了企業復工復產。
當前我國發展面臨前所未有挑戰。這次疫情對經濟的沖擊，與以往經濟金融危機明顯不同，首當其沖的是中小微企業、個體工商戶，進而對就業穩定、低收入群眾基本民生帶來很大影響。在這樣嚴峻形勢下，我們必須優先穩就業保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰。怎么穩就業、保民生？前提還是要穩住上億市場主體，只要幫助他們渡過難關，我們就能站穩腳跟、留得青山、贏得未來。要扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務。做到“六保”特別是“前三保”，保住就業、保住民生、保住市場主體，就能穩住經濟基本盤、保住基本民生。有了這個基礎，就能向更高目標去努力。
綜合多年來的經驗，要想頂住經濟下行壓力，必須并重實施好宏觀政策和深化“放管服”改革，二者互補互促、相得益彰，既助企紓困又激發市場主體活力。財政貨幣政策是要花錢的，需要把握好度。“放管服”改革基本上不需要花錢或者花很少的錢，但能起到事半功倍、一舉多得的效果。今年以來已經實施了一系列財稅、金融、社保等惠企利民政策，政策本身的力度是很大的，如果不用“放管服”改革辦法創新實施方式，很難在短時間內落地見效。一旦錯過時間窗口，就會有相當數量的市場主體撐不住、一些群眾生活有可能陷入困境，到那時即使政策再加碼，也會事倍功半。所以，我們要在二者結合上下更大功夫，最大限度消除堵點、縮短時滯，提高宏觀政策實施的時效性和精準性，這是今年創新宏觀調控方式的重要特征。
在財政政策方面，我們創新直達機制、落實減稅降費政策，這也是簡政放權。今年新增財政赤字1萬億元、發行抗疫特別國債1萬億元，同時實施了規模超過2.5萬億元的減稅降費政策，其中又以降費為主。保就業、保民生、保市場主體主要靠市縣基層落實，減稅降費特別是減免社保費主要也是地方政府承擔。為此，我們改變了過去的做法，對新增2萬億元財政資金，通過改革建立了“一竿子插到底”的直達機制，及時把基層政府因減稅降費產生的財力缺口相當程度地補上。往年財政資金層層分解下達平均用時超過120天，今年新增資金預算指標7天就下達到基層。如果不采取直達機制，由于基層財政大幅減收，減稅降費等助企紓困政策很難第一時間落地，即使名義上減了，也可能從其他方面多收費、增加企業負擔。不僅如此，養老保險中央調劑基金等1.77萬億元直接用于民生的資金，也參照直達機制監控管理。為用好管好直達資金，我們建立了全覆蓋、全鏈條、全過程的監控系統，動態跟蹤資金分配、撥付和使用情況，確保資金流向明確、賬實相符。基層同志反映，今年的資金下達速度空前，為地方保就業、保民生、保市場主體提供了支撐。市場主體也表示，今年對減稅降費感受最深，特別是社保費降得多，有力支持了企業穩定崗位和生存發展。直達機制作為一個應急性舉措、階段性辦法，在實施過程中可以積累一些經驗，好的可行的做法將來也可以研究作為制度性安排。
在金融政策方面，要讓企業特別是中小微企業融資更加便利、更加優惠。一些銀行推出線上信貸服務，加大對小微企業支持力度，很多市場主體不見面就能申請到貸款。企業反映這種模式快捷便利，綜合融資成本也有所下降，但還是希望貸款額度大一些、期限長一些、受惠面廣一些。國有大型商業銀行要繼續創新對中小微企業的信貸服務模式，把更多精力放在發展普惠金融上，利用大數據等技術，切實解決“首貸難”、“續貸難”等問題。中小微企業貸款延期還本付息政策延長至明年3月底，要督促金融機構加大工作力度，優化操作程序，真正做到對普惠型小微企業貸款應延盡延，并引導金融機構適當降低利率水平。各級政府部門也要主動與金融機構對接，充分運用各類信用信息平臺，加強水電氣、納稅、社保等信用信息歸集共享，為增加普惠金融服務創造條件。
在就業政策方面，要破除影響就業特別是新就業形態的各種不合理限制。今年就業壓力異常突出，穩就業是“六穩”“六保”的首要任務。在保市場主體的基礎上，要最大限度挖掘就業潛力。我國各類靈活就業有2億人左右，成為吸納就業的“蓄水池”，但部分行業還有不少限制，一些政策規定與靈活就業方式不匹配、不銜接。穩定和擴大就業，要轉變觀念，順應就業結構變化的大趨勢，加快調整相關準入標準、職業資格、社會保障、人事管理等政策，使之能夠適應并促進多元化的新就業形態。要把靈活就業、共享用工崗位信息納入公共就業服務范圍，地方政府要結合實際對設立勞務市場或零工市場給予支持、提供便利。通過改革釋放就業潛力，覆蓋面大、成本低、效果好，能使經濟增長帶動更多就業、實現比較充分就業的目標。
當前，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，國內疫情防控壓力仍然很大，需要更好統籌疫情防控和經濟社會發展工作。要繼續優化常態化疫情防控，提高快速處置和精準管控能力，促進客運、餐飲、旅游、住宿等服務業加快恢復。中國經濟已經深度融入世界經濟，要動態調整優化外防輸入管控措施，為中外人員往來創造安全便利的條件，提升國際貨物運輸保障能力。要及時清理取消疫情防控中恢復或新增的審批事項，防止將一些臨時性審批長期化。總之，疫情防控和經濟社會發展并行推進，給“放管服”改革帶來新挑戰新課題，要在探索中積累經驗。
二、圍繞優化營商環境、增強發展活力，推動“放管服”改革取得新進展
這些年“放管服”改革雖然取得很大成效，但仍存在一些短板和薄弱環節，營商環境與國際先進水平相比還有差距，仍有不小潛力。要堅持問題導向，推動政府職能持續轉變，進一步簡政放權，加強監管和服務，加快打造市場化、法治化、國際化營商環境，不斷解放和發展社會生產力。
一是放要放出活力、放出創造力。現在市場主體反映比較突出的還是各種限制多、門檻高、審批繁，束縛了創業創新手腳。要對現有各層級的審批、各種具有審批性質的管理措施，進行系統梳理并形成清單，分類推進行政審批制度改革。
各類重復審批要大幅精簡。在一些領域，針對一個事項往往存在多個審批甚至是重復審批。不僅行業部門要批，綜合部門也要批；不僅有行政許可，還有公告備案、計劃目錄、布局限制、認證檢測等管理措施；有的審批標準還相互打架，讓企業無所適從。這些多頭重復審批，即使取消其中的部分，仍可以通過其他許可把控風險。而且從經驗來看，多頭審批也不利于落實部門責任，誰都能審批，結果是誰都不負責。要對多部門重復審批進行清理，能整合的整合，該取消的取消。要強化責任意識，明確“誰審批誰負責”，絕不能“一批了之”、只要權力不負責任。還要全面清理規范各類管理措施以及借信息化平臺建設之名新增的審批環節，嚴防變相審批和違規亂設審批。
不必要的審批要下決心取消。主要有兩類：一類是對微觀經濟活動的不必要干預。比如，在一些地方、一些行業，市場主體購置大型專用設備、選擇經營網點位置等，這些本應由市場主體自主決策的事項，卻需要有關部門審批。另一類是可以由事前審批轉為事中事后監管的審批。比如，現在仍有近300類產品要辦理生產許可，130多類產品要辦理強制性認證，哪怕只是對產品外觀或不重要參數作調整都要重新辦理許可或認證。這樣的審批看似為了嚴格管理，但實際效果有限，反而使有關部門疏于監管。要從放管結合角度出發，加快清理不涉及重大項目布局又不觸及安全底線的審批，切實改變“以批代管”的情況，進一步降低準入門檻。
審批方式要改革創新。對一些專業性很強的項目和新興產業項目的可行性，一般來說政府工作人員很難也沒必要在技術細節上把關，結果可能把審批時間拖得很長。要深化“證照分離”改革，在生產許可、項目投資審批、證明事項等領域，廣泛推行承諾制，實現政府定標準、企業或個人作承諾、過程強監管、失信嚴懲戒。這不僅能大幅提高核準審批效率，也有利于落實企業自主權和主體責任，強化誠信意識。
二是管要管出公平、管出質量。簡政不可減責，放權不是放任。政府部門放權越多，監管責任越重、要求越高。要堅持放管結合、并重推進，政府部門特別是基層政府要把主要精力用在事中事后監管上，對取消下放的審批事項要及時跟進監管，真正實現從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變。
要以公正監管促進公平競爭、優勝劣汰。只有監管公平公正，市場主體才能公平競爭。要提高監管執法規范性和透明度，完善“雙隨機、一公開”監管、信用監管、“互聯網+監管”、跨部門協同監管等有效做法，減少人為干預，壓縮自由裁量空間，使監管既“無事不擾”又“無處不在”。要增強監管的威懾力，降低企業合規成本、提高違規成本，防止“劣幣驅逐良幣”。加快完善各領域監管標準體系，實施標準“領跑者”制度，鼓勵行業制定更高水平自律標準，推動產品競爭力提高和產業轉型升級。要提升企業注銷便利度，強化稅務、社保、金融、市場監管等環節協同辦理，擴大簡易注銷范圍，讓市場主體既能進得來、也能退得出。
要守好安全和質量底線。疫苗、藥品、特種設備、危險化學品等領域，不能僅僅依靠隨機抽查、飛行檢查，必須實行全主體、全品種、全鏈條的嚴格監管，落實監管責任，把好每一道關口。目前有些領域之所以質量安全問題頻發，主要是由于監管缺位、處罰過輕、違法成本過低。要強化市場主體責任，加大對制售假冒偽劣、侵犯知識產權等違法犯罪行為的發現和懲處力度，對直接關系人民群眾身體健康和生命安全的領域，加快推出懲罰性賠償和巨額罰款等制度，使其不敢蓄意甚至惡意違法。
要繼續創新包容審慎監管。新興產業很多是我們想象不到、規劃不出來的，實行包容審慎監管，促進大眾創業萬眾創新，是我國新興產業得以發展壯大的有益經驗。當前，新興產業跨界經營、線上線下融合等特點更加明顯，傳統監管辦法很難適應其發展需要。要改革按區域、按行業監管的習慣做法，探索創新監管標準和模式，發揮平臺監管和行業自律作用。對新興產業發展中遇到的問題，要與企業一起研究解決辦法。有的領域要多一些柔性監管，有的領域要發揮智慧監管優勢，對一些看不準、可能存在風險的，可以劃定可控范圍，探索試點經驗再推廣。
三是服要服出便利、服出實惠。各級政府要增強服務意識，推進政務公開，創新服務方式，提高辦事效率，審批和監管也要體現服務理念。要強化對市場主體特別是中小微企業的服務，加快建設人民滿意的服務型政府。
要全面推行“不見面”辦事。這不僅能打破時間和地域限制，也可以大幅降低企業和群眾辦事成本。目前，我國政務服務網上可辦率已超過90%，要進一步拓展“互聯網+政務服務”，提供“24小時不打烊”的在線政務服務。除法律法規有特殊規定的事項外，原則上都要做到網上全程可辦。對現場核驗、簽字、領取等環節，可以采取電子認證、“快遞+政務服務”等方式解決。要提升政務服務功能，完善全國一體化平臺，年底前地方和部門平臺要與國家平臺完成對接，在更大范圍實現“一網通辦”。在推進政務信息化過程中，必須兼顧好老年人、視障聽障殘疾人等群眾的需求，采取必要的線下補充手段，有針對性地提供人工指導和服務，絕不能出現歧視現象。
要推動更多事項集成辦理和“跨省通辦”。充分發揮地方政務大廳等“一站式”服務功能，加快實現一窗受理、限時辦結、最多跑一次。對多個相關聯的事項，要探索實現“一件事一次辦”，減少辦事環節和所需證明材料。對非緊急類政務服務熱線，要加大整合力度，力爭做到“一號響應”。我國有2.8億人處于“人戶分離”狀態，其中很多人都是在外務工，風風雨雨、很不容易。人員異地工作生活、企業跨區經營活動日益頻繁，群眾和企業辦事多地來回跑，花費了大量時間、精力和成本。要從人民群眾需求出發，加快政務數據共享，推進標準化建設和電子證照跨省互認，從教育、社保、醫療、養老、婚育和企業登記、經營許可辦理等領域入手，加快推進政務服務“跨省通辦”，今年要有所突破，明年年底前要基本實現高頻事項全覆蓋。這也有利于各類要素自由流動、建立全國統一大市場。當然，數據共享要保障數據安全、保護隱私，防止濫用或泄露。
要提供公平可及的基本民生保障服務。雖然近期社會消費品零售總額同比由降轉升，但前8個月累計仍是負增長，這在一定程度上也反映了疫情直接影響量大面廣、吸納就業多的一般服務行業，對低收入群眾就業和收入沖擊相對較大。要將基本民生保障政策及時覆蓋所有困難群眾，進一步簡化社保參保、轉移接續等手續，擴大養老、醫療、失業等保險覆蓋面。建立困難群眾主動發現機制，變“人找政策”為“政策找人”，借助大數據篩選等辦法，使符合條件的困難群眾及時得到保障。對因災因病因殘遭遇困難的群眾，可以先行給予臨時救助，絕不能發生沖擊社會道德底線的事件。
需要強調的是，“放管服”改革是在開放環境中推進的。營商環境競爭力就是國際競爭力，近年來我們在硬環境建設上取得巨大成就，但軟環境還有很大提升潛力。營商環境好了，就會吸引企業來投資，聚集人才和技術。我們推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，決不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。我們要在打造更優開放環境上下功夫，更大力度和更高水平吸引外資、發展外貿，維護國際產業鏈供應鏈穩定，構筑國際合作和競爭新優勢。
要嚴格執行外商投資法及配套法規，落實好外資準入負面清單，清理與外商投資法不符的行政法規、部門規章、規范性文件，確保內外資企業一視同仁、公平競爭。各地區各部門要落實好外資準入負面清單，清單之外不得設限。針對一些外資大項目落地難的問題，要在用地審批、人員跨境流動等方面給予便利。要采取有效措施吸引外資，進一步做好安商穩商、招商引商工作，充分聽取外國商會、外資企業的意見建議，及時回應外資企業關切并幫助解決實際問題。
要為拓展貿易提供配套服務和政策支持。繼續優化通關作業流程，放開口岸服務準入、引入競爭機制，提高服務效率并降低收費標準。完善出口退稅、出口信貸、信用保險等政策，支持進出口市場多元化，扶持中小微外貿企業發展。近些年，外貿新業態快速發展，跨境電商進出口、市場采購貿易年均增速保持在兩位數以上，要繼續推進試點建設，發揮外貿綜合服務企業作用。要通過打造更優開放環境，使中國開放的決心讓外商放心、開放的政策讓外商受惠。
三、調動好各方面積極性，形成推動改革的工作合力
改革開放是大勢所趨。過去40多年，我們通過改革開放，把中國打造成創業投資的熱土，發展取得舉世矚目成就。今天我們面對新的困難挑戰，仍然要靠改革開放破難題、促發展。在這個過程中，可能會動部門和地方的“奶酪”，今年實施的直達機制改革也是這樣，但為了國家和人民的利益，我們必須堅決推進改革。國務院部門要帶頭，從全局利益出發，勇于打破部門利益，切實避免“跑部要錢”、“跑部要權”、“跑部要數”等不必要現象；各地區要強化責任擔當，破除地方保護主義，切實加大“放管服”改革力度，取得更多企業和群眾滿意的改革成果，為經濟社會發展增添動力，推動高質量發展，構建新發展格局。
要提高改革的協同性。隨著越來越多的審批監管事項下放到地方，基層政府存在接不住、管不好的現象。主要是因為權力和責任下放了，而相關的專業人員和技術力量沒有同步下沉。要根據不同行業特點，合理分配國家、區域、省市縣之間的監管力量，運用互聯網、大數據等技術手段創新監管方式，加強薄弱環節建設，提升基層承接能力。部門之間要加強統籌協調，加快建立權威高效的數據共享機制，推動數據信息標準化，明確責任和流程，切實打通“信息孤島”，提升“放管服”改革的整體成效。
要支持地方探索創新。我們國家大、各地情況千差萬別，基層政府直接面向廣大市場主體和群眾，改革應該改什么、怎么改，他們最有發言權。要鼓勵地方從當地實際出發，先行先試推進“放管服”改革。不少地方反映，地方自主推進改革要“一事一議”爭取部門授權，耗費了大量時間和精力。要通過綜合授權等方式，支持地方深化“放管服”改革，形成更多可復制推廣的經驗做法，以點帶面推動全國營商環境優化。“放管服”改革要解決市場主體和群眾關切，絕不能搞形式主義，增加人民群眾和基層負擔。要加強調查研究，建立健全常態化政企溝通機制，充分聽取各方面意見，對企業訴求“接訴即辦”。要以企業和群眾的獲得感和滿意度作為評判標準，引入第三方評價機制，完善好差評制度，倒逼政府部門深化改革、改進服務。對改革進度慢、政策不落實的地區和單位，要及時督促整改；對嚴重損害營商環境和企業群眾利益的，要公開曝光、嚴肅問責。對銳意改革的地區和單位要表揚激勵，成熟經驗和典型做法要盡快復制推廣。
要發揮法治引領和保障作用。堅持依法行政、依法辦事。“放管服”改革不可避免地會涉及現行法律法規的修改，政府部門要主動與立法及司法機構溝通協調，及時推動相關法律法規調整和授權工作。要落實好《優化營商環境條例》，鞏固已有改革成果，將行之有效并可長期堅持的做法逐步上升為制度規范，以法治手段維護公平競爭環境，保障各項改革依法有序推進。
深化“放管服”改革、優化營商環境，任務艱巨，意義重大。我們要更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，統籌疫情防控和經濟社會發展，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務，以改革開放為動力，奮發有為，真抓實干，努力完成全年目標任務，推動經濟社會持續健康發展。
